学习贯彻新修订《药品管理法》强化药品标准的地位和作用

时间:2020-09-04 17:53:52   来源 网络   作者:网络

引用本文

麻广霖,赵宇新,张伟.学习贯彻新修订《药品管理法》强化药品标准的地位和作用[J].中国食品药品监管.2020.01(192):18-31.

       2019年8月26日,第十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过了新修订《药品管理法》,于2019年12月1日正式实施。学习宣传贯彻新修订《药品管理法》,是当前和今后一个时期各级人民政府及其有关部门、药品上市许可持有人、药品生产经营企业、医疗机构等药品安全利益相关者共同的责任。作为药品标准管理机构的人员,我们结合学习习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记关于药品安全“四个最严”的要求,认真学习领会新修订《药品管理法》的核心要义和立法精髓,重点研读了新修订《药品管理法》中有关药品标准的条款,对建立最严谨的药品标准,强化药品标准管理的重要意义有了更深刻的体会和认识。

一  药品标准相关条款的修订背景

(一)我国药品标准的现状

       药品标准是国家为保证药品质量,对药品的质量指标、检验方法和生产工艺等所做的技术规定,是药品生产、经营、使用及监督管理等各环节必须共同遵守的强制性技术准则和法定依据。根据新修订《药品管理法》等相关法律法规的规定,我国药品标准包括国务院药品监督管理部门颁布的《中国药典》和药品标准(即国家药品标准)、经国务院药品监督管理部门核准的药品质量标准(即药品注册标准),以及省级药品监督管理部门制定的地方药品标准。自1953年我国颁布第1版《中国药典》至今,经过几代药品标准工作者的不懈努力,我国药品标准体系逐步建立并不断完善,为保障公众用药安全有效提供了有力的技术支撑。截至目前,我国已经建成以《中国药典》为核心的,涵盖中药材、中药饮片、中成药、化学药品、生物制品、药用辅料、药包材、药品标准物质等门类齐全的药品标准体系,现有国家药品标准约1.8万余种,其中中药标准1.1万种,化学药品标准6700多种,生物制品373种。2015年版《中国药典》收载品种标准5608个,整体上基本达到或接近国际先进水平。

(二)药品标准相关的法律法规

1. 国家药品标准

2. 药品注册标准

3. 地方药品标准

       目前各省级药品监督管理部门制定中药材地方标准的依据是1987年原卫生部发布的《地区性民间习用药材管理办法(试行)》,其中规定“各省、自治区、直辖市卫生厅(局)对本地区内确有历史习用的药材品种(不包括国家标准收载的药材品种),应制定地方药材标准。对已经制定地方药材标准的品种,应将其标准和起草说明送卫生部药典会备案。”上述规定为省级药品监督管理部门制定地方药材标准提供了法规依据。

(三)国家药品标准与药品注册标准的主要区别

(四)药品标准法律法规层面存在的主要问题

       自2001年《药品管理法》修订后,随着我国药品监督管理体制机制改革的不断深入,在药品标准工作中出现了许多新情况和新问题,在法律法规层面国家药品标准与药品注册标准的定位与关系,始终是影响和制约药品标准工作科学发展的主要问题。药品注册标准是在2001年《药品管理法》修订后提出的新概念,2001年修订的《药品管理法》及其实施条例对于药品注册标准的规定缺如,尽管《药品管理法》自2001年修订以后经过两次修正,但其中关于药品标准的相关规定并没有进行调整,致使多年来药品注册标准在法律中也一直没有明确的法律地位,作为企业个性化标准定位的药品注册标准在药品监管工作中始终处于尴尬的位置。

       2002年原国家药品监督管理局以对国家药品标准定义进行拓展的方式,在《药品注册管理办法》中将药品注册标准纳入国家药品标准范畴,以解决“药品必须符合国家药品标准”的问题。上述规定仅在部门规章层面给予药品注册标准与国家药品标准同等效力,解决了药品注册标准在药品监管法律法规体系中的法律地位问题。但在工作实践中,由于药品注册标准与国家药品标准在定位与作用、适用范围、制修订主体、工作程序、公示公开等方面均存在显著差异,同时由于部门规章的局限性,因此国家药品标准与药品注册标准的定位与关系问题长期以来一直是标准管理工作中的焦点问题,在法律层面明确药品注册标准的法律地位,从源头上厘清国家药品标准与药品注册标准之间的关系势在必行。

二  新修订《药品管理法》有关药品标准条款的修订思路

(一)贯彻落实“四个最严”监管要求

       认真学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想,坚决贯彻党中央、国务院关于药品领域全面深化改革的决策部署,全面落实习近平总书记关于药品安全“四个最严”的监管要求,坚持以人民健康为中心,建立健全最严谨的药品标准体系,全面提升药品质量,保障公众用药安全。

(二)坚持实事求是

        从我国药品监督管理以及药品标准工作实际出发,明确经国务院药品监督管理部门核准的药品质量标准(药品注册标准)的法律地位,夯实企业主体责任,强化政府监管责任,在法律层面为药品标准工作提供法制保障。

(三)坚持问题导向

       聚焦多年来影响制约药品标准工作的重点难点问题,积极借鉴先进国家管理经验,进一步健全完善药品标准法律法规体系,从源头上厘清国家药品标准和药品注册标准的定位和关系。以新修订《药品管理法》为契机,抓紧制定《药品标准管理办法》等相关的配套措施,全面规范药品标准制修订全过程管理,为药品监管工作提供有力技术支撑。

三   学习新修订《药品管理法》有关药品标准条款的理解和体会

第七条 从事药品研制、生产、经营、使用活动,应当遵守法律、法规、规章、标准和规范,保证全过程信息真实、准确、完整和可追溯。

解读:本条为新增的原则性规定,明确药品相关方的责任和义务。凡从事药品研制、生产、经营、使用活动的相关方均应当遵守法律、法规、规章、标准和规范的规定,保证全过程信息真实、准确、完整和可追溯,为依法行政,强化药品全生命周期管理提供法律保障。本条的标准是指药品质量标准,标准属于技术法规,与行政法规同等重要,是实施药品监管的重要手段和工具。

第二十五条第二款 国务院药品监督管理部门在审批药品时,对化学原料药一并审评审批,对相关辅料、直接接触药品的包装材料和容器一并审评,对药品的质量标准、生产工艺、标签和说明书一并核准。

解读:明确药品注册标准的核准程序。国务院药品监督管理部门组织药学、医学和其他技术人员对药品的质量可控性进行审评,符合条件的药品质量标准由国务院药品监督管理部门在审批药品时一并核准。

第二十八条 药品应当符合国家药品标准。经国务院药品监督管理部门核准的药品质量标准高于国家药品标准的,按照经核准的药品质量标准执行;没有国家药品标准的,应当符合经核准的药品质量标准。

      国务院药品监督管理部门颁布的《中华人民共和国药典》和药品标准为国家药品标准。

      国务院药品监督管理部门会同国务院卫生健康主管部门组织药典委员会,负责国家药品标准的制定和修订。

      国务院药品监督管理部门设置或者指定的药品检验机构负责标定国家药品标准品、对照品。

解读:国家药品标准是国家为保证药品质量,根据药物自身的理化与生物学特性,按照批准的来源、处方、制法、运输、贮藏等条件,对药品的质量指标、检验方法和生产工艺等所做的强制性技术规定,是药品研究、生产、经营、使用及监督管理等各领域必须共同遵守的技术准则和法定依据。依据国家药品标准进行检查和检验,以检测在规定的生产条件下,按照核准的生产工艺生产出的药品质量是否达到药用要求,并衡量其质量是否稳定均一。国家药品标准一般包括药品通用名称、处方、性状、鉴别、检查、含量(或效价)测定、规格、贮藏等项目,中药标准还规定了制法、功能与主治、用法与用量等。制定国家药品标准应当以人民健康为中心,坚持质量第一,体现“科学、先进、实用、规范”的原则。

     (1)本条第一款明确了国家药品标准和药品注册标准的法律地位,并对经国务院药品监督管理部门核准的药品质量标准(即药品注册标准)的执行要求进行具体规定。一是根据《标准化法》的规定:“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求,应当制定强制性国家标准。”“强制性标准必须执行。”国家药品标准是保障人身健康和生命安全的标准,属于强制性标准,必须强制执行。国家药品标准包括《中国药典》和国务院药品监督管理部门颁布的药品标准,由《中国药典》凡例、标准正文及其所引用的通则共同构成,是保证药品质量的基础性标准(门槛标准)。所有上市药品只有符合国家药品标准以及《中国药典》通用技术要求的规定才是合格药品,方可上市、销售和使用,因此新修订《药品管理法》规定药品应当符合国家药品标准。二是明确了经国务院药品监督管理部门核准的药品质量标准(药品注册标准)的法律地位,以强化企业主体责任和政府监管责任。对于国务院药品监督管理部门在审批药品时核准的药品质量标准(药品注册标准)一般不得低于国家药品标准的规定。在药品监督管理过程中,对于经核准的药品注册标准高于国家药品标准的,按照核准的药品注册标准执行(对于经核准的药品注册标准低于或等于国家药品标准的,应按照国家药品标准执行或按照药品注册管理的相关规定对药品注册标准进行修订提高,以保证药品注册标准不得低于国家药品标准的规定);对于国家药品标准没有收载的药品,应当符合经核准的药品注册标准的规定。

       需要特别强调的是,新修订《药品管理法》通篇仅在此处出现了“经国务院药品监督管理部门核准的药品质量标准”的规定,在其他条款中均出现的是“国家药品标准”或“药品标准”等表述,但是在实际药品监管执法过程中,均应当结合新修订《药品管理法》的具体条款以及本条的规定一并考虑,准确选择相应的药品标准作为监督执法的依据。

     (2)本条第二款明确了国家药品标准的范畴。国家药品标准包括《中国药典》和国务院药品监督管理部门颁布的药品标准。

      《中国药典》是国家为保证药品质量而制定的药品法典,一般每5年颁布1版。自1953年第1版《中国药典》颁布以来,我国先后颁布了10版《中国药典》,历版《中国药典》均客观反映了我国不同历史时期医药产业和临床用药的水平,同时也客观体现了我国药品标准持续改进提高的发展历程。2015年版《中国药典》由一部、二部、三部、四部构成,分别收载中药、化学药品、生物制品、通则和药用辅料,收载品种总计5608种。2015年版《中国药典》整体上基本达到或接近国际先进水平。

       除《中国药典》外,我国药品监督管理部门在不同历史时期还颁布了一系列国家药品标准并汇编成册,主要包括:《卫生部药品标准》中药成方制剂第1~20册;《卫生部药品标准》藏药、蒙药、维吾尔药分册;《卫生部药品标准》中药材第1册;《卫生部药品标准》化学药品及制剂第1 册;《卫生部药品标准》抗生素药品第1册;《卫生部药品标准》生化药品第1册;《卫生部药品标准》(二部)第1~6册;《卫生部药品标准》新药转正标准第1~15册;《国家药品标准》新药转正标准第16~104册;《进口药品复核标准汇编》(共10册);《国家中成药标准汇编》中成药地方标准上升国家标准第1~13册;《国家药品标准》化学药品地方标准上升国家标准第1~16册;《关于颁布儿茶等43种进口药材质量标准的通知》。

       此外,国家药品标准还包括我国药品监督管理部门在不同历史时期颁布的卫生部药品标准、国家药品监督管理局药品标准、国家食品药品监督管理局药品标准、国家食品药品监督管理总局药品标准等若干以散页形式存在的国家药品标准。上述这些国家药品标准共同构成了我国以《中国药典》为核心的国家药品标准体系,为提高药品质量,保障公众用药安全有效发挥了不可替代的重要作用。

     (3)本条第三款规定了国家药品标准制定和修订机构及其职责。

       按照党中央《深化党和国家机构改革方案》和《国务院机构改革方案》的总体部署,根据国家药品监督管理局和国家卫生健康委员会职能配置、内设机构和人员编制规定“国家药品监督管理局会同国家卫生健康委员会组织国家药典委员会并制定国家药典”,新修订《药品管理法》将上述规定予以明确,由国务院药品监督管理部门会同国务院卫生健康主管部门组织药典委员会,负责国家药品标准的制定和修订。

       药典委员会是国务院药品监督管理部门会同国务院卫生健康主管部门依据《药品管理法》组建的负责编制《中国药典》和制定修订国家药品标准的专业技术机构。1950年原卫生部组建第一届药典委员会,是我国最早成立的标准化组织之一。药典委员会由执行委员会、专业委员会、常设机构组成,主任委员由国务院药品监督管理部门主要负责同志担任。药典委员会一般每5年换届一次,现为第十一届。第十一届药典委员会下设执行委员会和由405名药典委员组成的26个专业委员会,涵盖与药品标准工作密切相关的临床、科研、教学、生产、检验、管理等专业领域,具有比较广泛的代表性。

       国家药典委员会是药典委员会的常设机构,负责日常组织协调和管理工作。国家药典委员会是国家药品监督管理局直属事业单位,实行秘书长负责制。下设办公室、业务综合处、中药处、化学药品处、生物制品处、通则辅料包材处、人事处和信息管理处等处室。近年来,国家药典委员会在国家药品监督管理局的正确领导下,以建立“最严谨的标准”为指导,积极践行“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,深入推进药品标准工作机制创新,全面导入质量管理体系,持续提高药品标准工作质量和效率,为定期编制药典、开展国家药品标准制定和修订工作发挥了重要的作用。

     (4)本条第四款规定了标定国家药品标准品、对照品的技术机构。国务院药品监督管理部门设置的药品检验机构(即中国食品药品检定研究院)或者国务院药品监督管理部门指定的药品检验机构负责标定国家药品标准品、对照品。

       国家药品标准品、对照品(也称药品标准物质)是指供药品标准中物理和化学测试及生物方法试验用,具有确定特性量值,用于校准设备、评价测量方法或者给供试药品赋值的物质。根据《标准化法》的规定,标准包含标准样品或称实物标准,国家药品标准物质作为国家药品标准的标准样品,是国家药品标准不可或缺的重要组成部分。目前在世界主要发达国家文字标准和实物标准都是由所在国家或地区的药品标准机构统一进行管理,实物标准由所在国家或地区药品监督管理部门所属机构或其指定的单位进行标定。

      长期以来,我国药品标准物质一直由中国食品药品检定研究院依法负责标定。随着我国医药产业的蓬勃发展以及药品质量控制水平的大幅提升,社会对于药品标准物质的需求大幅增长,药品标准物质在品种、数量以及可及性等方面已经难以满足药品质量管理工作的需要,对药品标准物质管理体制机制进行改革势在必行。

       为更好地满足社会需求以及药品监督管理工作的需要,进一步提高药品标准物质工作的社会参与度,新修订《药品管理法》将原法规定的“国务院药品监督管理部门的药品检验机构负责标定国家药品标准品、对照品”修订为“国务院药品监督管理部门设置或者指定的药品检验机构负责标定国家药品标准品、对照品”在法律层面扩展了承担药品标准物质标定职责的法定机构,为今后进一步改革药品标准物质管理体制机制预留了一定的法律空间,为加强规范药品标准物质管理工作提供了法制保障。

第二十九条 列入国家药品标准的药品名称为药品通用名称。已经作为药品通用名称的,该名称不得作为药品商标使用。

解读:本条明确了药品通用名称的定义以及药品通用名称与药品商标的关系。

       本条规定凡是列入国家药品标准中的药品名称就是药品通用名称,也就是通常所说药品的“法定名称”。药品通用名称是国家药品标准的重要内容之一,它不仅仅是一个简单的药品称谓,更是作为区别不同种类药品的重要标志。药品通用名称是在药品上市前由国家药典委员会或国家药品审评机构根据《中国药品通用名称命名原则》等相关规定核定的。不同品种的药品拥有不同的药品通用名称,而同一品种的药品只能使用同一个药品通用名称。为维护法定药品名称的权威性,同时避免因药品法定名称不统一而造成药品使用和管理混乱,按照国际惯例,各国都规定以国家药品标准中载明的药品名称作为药品的通用名称。

       本条同时规定已经作为药品通用名称的,该名称不得作为药品商标使用。这是由药品通用名称的特殊属性决定的。药品通用名称是所有合规的该药品上市许可持有人都有权使用并且必须使用的名称,一旦药品的名称被列入国家药品标准,就成为该药品的通用名称,任何单位和个人对该药品的通用名称都不享有专用权。《商标法》规定,经商标局核准注册商标,商标注册人享有商标专用权,受法律保护,同时规定仅有本商品的通用名称、图形、型号的不得作为商标注册。为防止利用商标专用权妨碍他人合法使用药品通用名称,因此新修订《药品管理法》规定已经作为药品通用名称的,该名称不得作为药品商标使用,这一规定也体现了新修订《药品管理法》和《商标法》在立法原则上的一致性。

第三十三条 药品上市许可持有人应当建立药品上市放行规程,对药品生产企业出厂放行的药品进行审核,经质量受权人签字后方可放行。不符合国家药品标准的,不得放行。

第四十七条 药品生产企业应当对药品进行质量检验。不符合国家药品标准的,不得出厂。

      药品生产企业应当建立药品出厂放行规程,明确出厂放行的标准、条件。符合标准、条件的,经质量受权人签字后方可放行。

解读:上述两条规定明确了药品上市许可持有人和相关生产企业应当建立产品放行规程,药品生产企业对其生产的药品负有质量检验的责任,上述规定既是药品上市许可持有人和相关生产企业的责任和义务,也是企业加强生产全过程质量管理的重要措施。此外上述两条规定也强调了国家药品标准的强制属性以及作为质量检验和监督管理的法定依据。不符合国家药品标准的药品依新修订《药品管理法》规定属于假药或劣药,直接危及公众的生命健康,不得放行或出厂。对于执行经国务院药品监督管理部门核准的药品质量标准(即药品注册标准)的,应当结合新修订《药品管理法》第二十八条的规定一并考虑,准确选择相应的质量标准作为质量检验和监督管理的法律依据。第四十七条第二款为药品生产企业建立更为严格的内控放行标准,以确保产品在有效期内能够符合国家药品标准的规定提出了要求,也提供了依据。

第四十四条 药品应当按照国家药品标准和经药品监督管理部门核准的生产工艺进行生产。生产、检验记录应当完整准确,不得编造。

       中药饮片应当按照国家药品标准炮制;国家药品标准没有规定的,应当按照省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范炮制。省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范应当报国务院药品监督管理部门备案。不符合国家药品标准或者不按照省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范炮制的,不得出厂、销售。

解读:(1)本条第一款明确了药品应当按照规定的标准和经核准的生产工艺进行生产,同时对相关记录提出了具体要求。一是药品应当按照国家药品标准生产。根据新修订《药品管理法》第二十八条规定,国务院药品监督管理部门颁布的《中国药典》和药品标准为国家药品标准。经国务院药品监督管理部门核准的药品质量标准高于国家药品标准的,按照经核准的药品质量标准执行;没有国家药品标准的,应当符合经核准的药品质量标准。自实施之日起,除中药饮片的炮制外,所有药品的生产都应当按照本条规定,按照国家药品标准进行生产。二是药品必须按照经国务院药品监督管理部门核准的生产工艺进行生产。药品生产是否符合经国务院药品监督管理部门核准的生产工艺,直接关系到药品的质量,与公众用药安全密切相关,药品生产企业必须按照依法核准的生产工艺进行生产,不得擅自变更。三是药品的生产记录应当完整准确,不得编造。药品生产记录是药品生产质量管理的基础性资料,建立完整准确的药品生产记录,真实地反映药品生产全过程的实际情况,有利于企业加强对药品生产全过程的管理,是药品监督执法以及处理药品质量争议的重要依据。同时针对个别药品生产企业编造生产、检验记录的问题,在新修订《药品管理法》中新增了“不得编造”的规定,以法律的形式提高对编造生产、检验记录行为的打击和震慑力度。

     (2)本条第二款是关于中药饮片炮制的规定。当前我国中药饮片的标准管理仍处于国家药品标准和地方中药饮片炮制规范并存的局面,考虑到中药饮片的地域特色,应当尊重地方的用药习惯和炮制方法,目前在全国范围内统一执行的中药饮片国家药品标准体系尚未完全建立,国家标准与地方标准并存的情况将在很长一段时间内长期存在,因此应当根据中药饮片标准的实际情况采取相应的管理措施。对于目前已被国家药品标准收载的中药饮片,应按照国家药品标准的规定炮制。对于其他尚未建立国家药品标准的中药饮片品种,则应当按照省级药品监督管理部门制定的中药饮片炮制规范炮制。同时为全面掌握全国中药饮片炮制及其规范的实际情况,加强中药饮片标准管理,各省级药品监督管理部门制定的炮制规范应当报国务院药品监督管理部门备案。此外本条第二款还强调了中药饮片国家药品标准和中药饮片炮制规范等标准的法律地位和强制属性,国家药品标准和中药饮片炮制规范是实施中药饮片生产质量管理和药品监督管理的法定依据。

第四十五条  生产药品所需的原料、辅料,应当符合药用要求、药品生产质量管理规范的有关要求。

解读:生产药品所需的原料,广义的理解是指形成药品的主要成分包括原料、辅料在内的各种初始物料;狭义的理解是指该药品发挥诊断、治疗、预防作用的有效成分或活性成分。辅料,按照新修订《药品管理法》第二十五条第三款的规定,是指生产药品和调配处方时所用的赋形剂和附加剂。

       生产药品所需的原料、辅料都是直接组成药品的物料部分,它们经过加工处理等一系列生产过程制成药品成品,对药品本身的治疗作用以及药品质量具有重要作用。为此,本条明确规定,生产药品所需的原料、辅料应当符合药用要求以及药品生产质量管理规范的有关要求。在我国,原料药一直按照药品的管理模式进行监管,其中化学药品的原料药应当符合国家药品标准或药品注册标准,中药的原料药应当符合国家药品标准或地方药品标准。

       我国药用辅料的种类和品种众多,广泛涉及食品、化工等多个行业以及监管部门。我国药用辅料标准体系建设起步较晚、基础薄弱。近年来,国务院药品监督管理部门加大了药用辅料国家标准制修订工作力度,2015年版《中国药典》四部共收载270个药用辅料品种,基本上都是常用的药用辅料品种,为提高药品质量,保证公众用药安全有效发挥了积极的作用。

第四十六条 直接接触药品的包装材料和容器,应当符合药用要求,符合保障人体健康、安全的标准。

解读:直接接触药品的包装材料和容器(以下简称:药包材)是药品不可分割的一部分,它伴随药品生产、流通及使用的全过程。尤其是药品制剂,一些剂型本身就是依附包装而存在的(如气雾剂、水针剂等),因此药包材的质量直接影响药品质量,关系到公众用药安全有效。由于药包材的特殊性和重要性,因此本条规定直接接触药品的包装材料和容器,应当符合药用要求,符合保障人体健康、安全的标准。药包材的药用要求是对此类产品质量的基本要求,是药品质量管理和监督执法的法定依据。我国药包材产业的发展起步较晚,药包材产品质量整体水平与发达国家相比仍有不小的差距。自1992年原国家医药管理局对药包材生产实施许可证制度以来,我国药包材质量标准体系逐步建立,2015年版《中国药典》收载了《药包材通用要求指导原则》《药用玻璃材料和容器指导原则》等规定,2020年版《中国药典》将进一步扩大药包材检测方法的收载,逐步健全完善药包材国家标准体系。

第九十八条 禁止生产(包括配制,下同)、销售、使用假药、劣药。

       有下列情形之一的,为假药:

     (一)药品所含成份与国家药品标准规定的成份不符;

     (二)以非药品冒充药品或者以他种药品冒充此种药品;

     (三)变质的药品;

     (四)药品所标明的适应症或者功能主治超出规定范围。

       有下列情形之一的,为劣药:

     (一)药品成份的含量不符合国家药品标准;

     (二)被污染的药品;

     (三)未标明或者更改有效期的药品;

     (四)未注明或者更改产品批号的药品;

     (五)超过有效期的药品;

     (六)擅自添加防腐剂、辅料的药品;

     (七)其他不符合药品标准的药品。

解读:国家药品标准是国家为保证药品质量,对药品的质量指标、检验方法和生产工艺等所做的强制性技术规定。药品所含的成份是指该药品产生规定作用的有效成份或活性物质,是决定药品疗效和质量的决定性因素,同时也是控制药品质量的重要指标之一。新修订《药品管理法》第四十四条规定药品应当按照国家药品标准和经药品监督管理部门核准的生产工艺进行生产,以保证药品的安全有效、质量可控,并将药品所含成份与国家药品标准规定的成份不符列为假药,将药品成份的含量不符合国家药品标准列为劣药,上述两种情形均违反了本法第二十八条和第四十四条的规定,无法保证公众用药安全有效,给使用者带来安全隐患,甚至造成患者贻误治疗时机,危及患者生命安全等严重后果,对存在上述情形的行为必须依法予以严厉打击。

       新修订《药品管理法》第二十八条规定药品应当符合国家药品标准。国家药品标准一般包括药品通用名称、成份(或处方)、性状、鉴别、检查、含量(或效价)测定、规格、贮藏等项目,中药标准还规定了制法、功能与主治、用法与用量等,除此之外国家药品标准还包括《中国药典》凡例、通则等通用技术要求。药品标准中的每一项检验项目对于保证药品质量都具有不可或缺、无法替代的重要作用。任何一个检验项目不符合规定,都意味着药品质量存在瑕疵,都应当依法予以处罚。鉴于国家药品标准规定的检查检验项目较多,新修订《药品管理法》不可能将所有违反药品标准的情形全部一一列出,同时考虑到法律的相对稳定性和适度前瞻性,为保证药品监督管理实际工作中查处其他不符合药品标准的情形时也能够有法可依,因此本条第三款第(七)项规定,其他不符合药品标准的情形列为劣药。

四  正确认识和处理有关药品标准的几个问题

(一)地方药品标准

       地方药品标准是省级药品监督管理部门制定的药品标准,主要包括国家标准没有收载的中药材、中药饮片标准以及医疗机构制剂标准等。新修订《药品管理法》没有明确提出地方药品标准的概念,但是在修订过程中相关管理部门考虑到了地方药品标准客观存在的现实,因此新修订《药品管理法》第四十四条规定“中药饮片应当按照国家药品标准炮制;国家药品标准没有规定的,应当按照省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范炮制。省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范应当报国务院药品监督管理部门备案。不符合国家药品标准或者不按照省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范炮制的,不得出厂、销售。”明确了省级药品监管部门制定的中药饮片炮制规范作为中药饮片监督执法的法律依据。同时第一百五十三条规定“地区性民间习用药材的管理办法,由国务院药品监督管理部门会同国务院中医药主管部门制定。”为今后地方药材标准管理预留了法律空间。

(二)药品标准与药品质量的关系

       药品标准是药品监督管理部门为保证药品质量而制定的强制性技术规定。通过依据药品标准进行检查和检验,以判断在规定的生产条件下,按照规定的生产工艺生产出的药品质量是否达到药用要求,并衡量其质量是否稳定均一。药品标准是合格药品的必要条件,但是药品标准对于保障药品质量却并不是万能的。根据《中国药典》凡例的有关规定,国家药品标准的各项规定均是针对国家批准的处方和生产工艺,在符合GMP条件下所生产出的药品而言,任何违反GMP规定或非法添加其他物质所生产出的药品,即使符合《中国药典》的规定,或是按照《中国药典》规定未检出其非法添加的物质,也均不能认为其符合药品标准的规定。合格的药品是生产出来的,不是检验出来的,为保证药品质量,相关单位应牢固树立“质量源于设计”的管理理念,强化药品全生命周期的管理,不断提升药品质量,确保公众用药安全有效。

(三)与新修订《药品管理法》配套的标准管理规定

       为配合新修订《药品管理法》的顺利实施,国家药品监督管理局正在抓紧制定与新修订《药品管理法》相配套的相关法规文件,《药品标准管理办法》已列入了国家药品监督管理局立法计划,目前已初步形成初稿,并先后两次面向社会征求意见,近期国家药品监督管理局药品注册管理司将《药品标准管理办法》列入《药品注册管理办法》制修订配套文件目录,正在抓紧研究制定过程中。

(四)正确处理好各类药品标准的关系

       在药品监督管理实践中,药品标准主要以国家药品标准、药品注册标准和地方药品标准三种形式存在。国家药品标准包括国务院药品监督管理部门颁布的《中国药典》和局(部)颁标准。准确把握上述各类标准的法律定位,正确处理各类药品标准之间的关系,对于加强药品质量管理,做好药品监督管理工作具有重要意义。

      《中国药典》是具有国家法律效力的药品法典,由国务院药品监督管理部门会同国务院卫生健康主管部门组织国家药典委员会制定与修订。《中国药典》收载的品种须经过严格的遴选程序,主要收载临床常用、疗效确切、使用安全、工艺成熟、质量可控的品种。其他不能满足上述条件(包括上市时间较短)或有其他特殊情况的品种均收载于局(部)颁标准。《中国药典》的凡例、通则是药品标准的通用技术要求,已在我国上市的所有药品均应符合《中国药典》通用技术要求。《中国药典》一经颁布实施,同品种原国家药品标准以及地方药品标准自行废止。

       局(部)颁标准是国务院药品监督管理部门组织国家药典委员会对不同企业的药品注册标准(或地方药品标准)进行统一规范后颁布的药品标准,局(部)颁标准应当符合《中国药典》的通用技术要求。一般来说《中国药典》和局(部)颁标准是对药品的最基本质量要求。

       药品注册标准是由注册申请人提出,国务院药品监督管理部门组织药品审评中心和医药专家对申请人申报的研究资料进行安全性、有效性和质量可控性审查后核准产品上市执行的药品质量标准。经核准的质量标准应当符合《中国药典》的通用技术要求,并不得低于国家药品标准的规定。《中国药典》等国家药品标准颁布后,药品上市许可持有人应当及时审查其药品注册标准的适用性,对于达不到国家药品标准有关规定的,应当按照药品注册管理的有关规定进行修订或申请执行国家药品标准。

       地方药品标准是省级药品监督管理部门依法制定的药品标准,主要包括地方药材标准、中药饮片炮制规范和医疗机构制剂标准。地方药品标准适用于国家药品标准没有规定的品种,是国家药品标准体系的重要补充,是药品监督管理的法定依据,同时也是今后制定国家药品标准的重要基础及来源。地方药品标准应当参照《中国药典》的通用技术要求进行制定和修订,地方药品标准品种被国家药品标准收载后,其同品种地方药品标准自行废止。

       综上所述,《中国药典》和局(部)颁标准构成的国家药品标准体系是公共标准,也是基础标准、安全标准和门槛标准,具有普适性。其中《中国药典》是国家药品标准体系的核心,局(部)颁标准是国家药品标准体系的外延,地方药品标准是国家药品标准体系的重要补充。药品注册标准是药品上市许可持有人在《中国药典》等国家药品标准的基础上制定并经国务院药品监督管理部门核准的个性化标准,仅对持有者适用,是国家药品标准制修订以及标准提高工作的主要来源。

       国家药品标准与药品注册标准都是新修订《药品管理法》规定的药品监督管理工作的法定依据,两者相互依存、相辅相成。制修订国家药品标准时,要充分关注药品注册标准,特别是原研药标准的制定和变更情况,在药品注册标准的基础上制订最严谨的国家药品标准。制定药品注册标准时也应当以《中国药典》通用技术要求和国家药品标准的相关规定作为基本要求和依据,不得低于《中国药典》的规定。只有在药品监管实践中准确把握两者的关系,才能实现国家药品标准和药品注册标准顺畅衔接、互动提高的良性循环,不断提升药品质量控制水平。

 

第一作者简介

麻广霖,主管药师,国家药典委员会质量管理处副处长。专业方向:药品标准管理

 

 

 

 

 

 

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