原标题：最高法院判例：强拆行为的主体认定和程序审查（为主审法官点赞）

【裁判要旨】

因房屋拆迁安置引发的强拆案件当中，强拆主体甩锅、强拆程序违法是常见多发的违法形态。在根据现有证据能够证明被诉强拆行为系行政机关组织实施的情况下，不能仅凭民事主体提交但缺乏其他证据佐证的自认说明，推翻在案证据证明的事实，认定系其实施。同时，对于已经启动补偿安置程序的房屋，行政机关采取危房鉴定和强制拆除的做法应当符合有关规定，不能借此刻意规避法定拆除程序，侵害当事人合法权益。本案依法确认被诉强拆行为违法，体现了人民法院应当从基础事实出发，结合责任政府、诚信政府等法律理念和生活逻辑作出合理判断，彰显了行政诉讼保护公民产权的制度功能。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申820号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）湖南省郴州市北湖区人民政府，住所地：湖南省郴州市北湖区骆仙西路2号

法定代表人王洪灿，区长

委托代理人陈雄，湖南省郴州市北湖区人民政府法制办工作人员

被申请人（一审原告、二审被上诉人）袁作权

委托代理人尹好平,系袁作权之妻

再审申请人郴州市北湖区人民政府（以下简称北湖区政府）因被申请人袁作权诉该府强制拆除一案，不服湖南省高级人民法院于2018年4月3日作出的（2017）湘行终1358号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年1月23日立案受理本案，依法组成合议庭进行审查，并于2019年2月26日下午在本院第一巡回法庭第一法庭组织各方当事人进行公开询问。再审申请人北湖区政府委托代理人陈雄、杨建明，被申请人袁作权及其委托代理人尹好平、谢刘勇，均到庭参加询问。案件现已审查终结。

湖南省郴州市中级人民法院一审查明，袁作权系湖南郴州南燕汽车厂（以下简称南燕厂，原中国人民解放军第7429工厂）职工。袁作权于1998年5月12日购买位于郴州市北湖区XXX幢X单元XXX号房，建筑面积102.96平方米。嗣后，袁作权取得房屋所有权证，郴房私字第XXXX号。2008年7月3日，郴州市人民政府召开专题会议，同意南燕厂负责制定该厂职工用房的安置方案及签订拆迁补偿安置协议。2008年9月21日，南燕厂制定职工住房拆迁安置办法。2008年11月7日，袁作权与南燕厂、郴州振鹏地产开发有限公司签订《职工住房拆迁安置补偿合同》。2010年10月27日，南燕厂同意郴州振鹏地产开发有限公司委托郴州瑞鸿置业开发有限公司（以下简称瑞鸿公司）承担拆迁安置工作。2014年6月10日，经郴州市北湖区郴江街道民权路社区居委会委托，郴州市房屋安全鉴定办公室对案涉房屋所在的郴州市北湖区xxx路xx号xx栋作出湘郴房鉴〔2014〕047号房屋安全鉴定报告，鉴定受检房屋结构危险性等级为D级，即房屋整体出现险情，构成整栋危房。2014年6月20日，郴州市气象局发出暴雨天气专题预报，但北湖区政府未发布相应级别的警报，亦未作出决定并宣布有关地区进入预警期。2014年6月23日，北湖区政府发布《关于对原7429工厂家属区采取紧急避险措施的通告》（以下简称《紧急避险措施通告》），对该厂家属区（文星路43号）3（5）#、4（6）#、9（12）#、13（16）#、14（17）#、15（18）#、19（22）#、30#，共八栋危房实施停水断电、警戒隔离，对住户进行疏散撤离，同时在确保安全的情况下拆除危房。2014年6月26日,郴州市北湖区郴江街道办事处（以下简称郴江街道办）请求北湖区政府对XXXXXX号（南燕汽车厂家属区）5#、9#、12#、16#、17#、22#、23#，共七栋危房采取紧急避险，进行整体拆除。2014年6月28日，北湖区政府作出批复，主要内容为同意并委托郴江街道办组织实施，并对南燕厂家属区所有D级危房依法进行整体拆除。北湖区政府作出应对暴雨灾害拆除房屋的决定后，未报本级人大常委会备案。其间，案涉房屋被北湖区政府强制拆除。2015年7月9日，北湖区政府作出《关于对原南燕汽车厂职工及家属曹检凤等人信访事项的回复》，主要内容为政府有权申请对郴州市北湖区xxx路xx号的房屋进行危房鉴定，拆除危房是履职尽责行为。2016年1月26日，北湖区政府作出《关于对蒋淑英等4人信访事项的再次回复》，主要内容为案涉房屋是南燕厂根据合同约定委托瑞鸿公司拆除。2016年7月11日，瑞鸿公司出具说明，案涉房屋系其于2014年6月逐步拆除。

2013年12月4日，袁作权分配了安置用房，位于郴州市xxx小区x栋x单元x号。2016年6月15日，袁作权提起行政诉讼，请求确认北湖区政府强制拆除房屋行为违法。湖南省郴州市中级人民法院作出（2016）湘10行初63号行政判决，判决驳回袁作权的诉讼请求。袁作权不服，提起上诉。湖南省高级人民法院作出（2016）湘行终1265号行政裁定，裁定撤销（2016）湘10行初63号行政判决，发回重新审理。

湖南省郴州市中级人民法院（2017）湘10行初48号行政判决认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案北湖区政府2014年6月23日的通告、2014年6月28日的批复及2015年7月9日的信访回复等证据证实，北湖区政府依职权对涉案房屋申请危房鉴定，并委托郴江街道办事处对包括涉案房屋在内的所有南燕厂家属区D级危房进行拆除。之后，郴江街道办事处等部门也确实对南燕厂家属区部分危房进行了拆除，已被人民法院生效裁判确认系北湖区政府违法拆除。案涉房屋亦是在同一时段被强制拆除。以上事实足以认定本案强拆行为是北湖区政府委托郴江街道办事处所作，根据上述法律规定，北湖区政府是本案适格被告。虽然北湖区政府2016年1月26日的信访答复及瑞鸿公司2016年7月11日的情况说明，证明案涉房屋是瑞鸿公司拆除，但这并不能否定北湖区政府参与对涉案房屋拆除的事实，故北湖区政府提出其不是本案适格被告的理由不成立，不予支持。北湖区政府强拆案涉房屋的行为主要证据不足，违反法定程序。首先，北湖区政府称其基于案涉房屋系危房，且当时连降暴雨而采取紧急避险措施将案涉房屋予以拆除。但案涉房屋的安全鉴定报告程序违法：一是涉案房屋鉴定的申请人是郴州市北湖区郴江街道民权路社区居委会，既不是房屋所有权人也不是管理者，违反《城市危险房屋管理规定》第七条第一款规定；二是房屋安全鉴定报告是在两年之后因房屋所有权人要求才送达，其送达程序违法。其次，北湖区政府作出应对暴雨灾害拆除案涉房屋的决定后，未报本级人大常委会备案，亦未发布一级、二级警报，并宣布进入预警期的情况下，授权郴江街道办对案涉房屋采取转移、疏散人员并强制拆除房屋的处置措施，违反《中华人民共和国突发事件应对法》第十六条、第四十五条规定，程序也违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认北湖区政府于2014年6月下旬拆除袁作权郴州市北湖区xxx路xx号xx栋xxx号房屋的行政行为违法。北湖区政府不服一审判决，提起上诉。

湖南省高级人民法院二审另查明，2014年6月19日凌晨，袁作权被强制带离案涉房屋，郴江街道办及社区工作人员为其安排住宿，案涉房屋门窗于当日被拆除。

湖南省高级人民法院（2017）湘行终1358号行政判决认为，虽然2014年6月26日郴江街道办请求对南燕厂家属区危房采取应急避险的报告中不包含案涉房屋所在的30栋,但该报告系北湖区政府在本案重审期间才提供的内部报告,其证明效力显著低于北湖区政府前述对外公开发布的紧急避险通告。且北湖区政府在2014年6月28日所作的批复内容为,同意并委托郴江街道办组织实施,并对南燕厂家属区所有D级危房依法进行整体拆除,而案涉房屋所在的30栋就是南燕厂家属区的D级危房。故郴江街道办的上述报告并不能证明北湖区政府委托郴江街道办强制拆除的房屋中不包含案涉房屋所在的30栋。结合2015年7月9日北湖区政府在信访回复中自认履职尽责拆除案涉房屋,以及原审经质证并采信的有关北湖区政府拆除案涉房屋的证人证言、2014年6月29日着警服人员在案涉房屋所在30栋与被拆迁人员对峙的照片等证据,能够证明北湖区政府对案涉房屋实施了强制拆除行为。瑞鸿公司出具情况说明称该公司对案涉房屋进行了拆除,但该情况说明系于袁作权提起本案诉讼后才出具,且与上述一系列证据相左,不足以证明北湖区政府未对案涉房屋实施强制拆除行为。北湖区政府主张其未强制拆除案涉房屋,不是本案适格被告的上诉理由不成立,不予支持。本案中,北湖区政府不承认实施了强制拆除案涉房屋的行为,亦未提交对案涉房屋实施强制拆除行为的事实和法律依据,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定,视为没有相应证据。因本案被诉的强制拆除行为不具有可撤销的内容,一审根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定,判决确认北湖区政府拆除案涉房屋的行政行为违法,并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决驳回上诉,维持一审判决。

北湖区政府申请再审称：一、二审认定事实错误。该府于2014年6月23日发布的《紧急避险措施通告》虽然包含30栋，但只是告知险情、疏散撤离，没有实施拆除危房的行为。由于情况变化，2014年6月26日，郴江街道办请求对南燕厂家属区危房采取紧急避险的报告没有包含30栋，该府的批复也不包含30栋。袁作权陈述其房屋是2014年6月19日开始被拆除，6月26日前已经拆除，该府只是在2014年6月29日上午采取紧急避险措施。瑞鸿公司的情况说明是在一审举证期限内提交的，能够证实案涉房屋是由南燕厂授权瑞鸿公司拆除。2015年7月9日该府的信访回复只是针对曹检凤等人的回复，回复中自认履职拆除的危房不包括袁作权的房屋。综上，请求撤销一、二审行政判决，依法改判驳回袁作权的诉讼请求。

袁作权答辩称：1.袁作权的房屋被鉴定为D级危房，北湖区政府发布的《紧急避险措施通告》，明确袁作权房屋所在的30栋属于“紧急避险”的强拆范围；北湖区政府于2014年6月19日开始对袁作权房屋所在的30栋进行了半个月的拆除，该府在万宝国际城拆迁安置指挥部中处于领导和主体地位；北湖区政府于2015年7月9日在信访回复中已经承认是其依职权拆除袁作权的房屋；2014年6月26日郴江街道办的报告系内部文件，2016年7月11瑞鸿公司出具的情况说明因该司存在房屋补偿纠纷利害关系，均不应采信。故请求驳回北湖区政府的再审申请。

本院另查明，2015年6月19日，包括袁作权在内数人向北湖区政府信访。

本院经审查认为，北湖区政府申请再审的主要理由为该府并未实施强制拆除案涉房屋的行为，因此本案争议的主要焦点问题为北湖区政府是否实施了对案涉房屋的强制拆除行为。综合本案的在案证据，一、二审认定案涉房屋是由北湖区政府委托郴江街道办所拆除，北湖区政府系本案适格被告，认定事实清楚，证据确实充分。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，2014年6月23日，北湖区政府发布《紧急避险措施通告》，明确对包括案涉房屋的30栋房屋在内的八栋危房实施停水断电、警戒隔离，对住户进行疏散撤离，同时在确保安全的情况下拆除危房。2014年6月28日，北湖区政府作出批复，委托郴江街道办对南燕厂家属区所有D级危房依法进行整体拆除。之后郴江街道办对南燕厂家属区部分危房进行拆除，案涉房屋也是在同一时段被强制拆除。其次，一审经质证予以采信的有关北湖区政府拆除案涉房屋的证人证言、2014年6月29日着警服人员在30栋房屋与被拆迁人员对峙的照片，二审查明2014年6月19日郴江街道办工作人员在袁作权被带离案涉房屋后为其安排住宿，均可以对北湖区政府委托实施强制拆除行为予以佐证。第三，2015年7月9日，北湖区政府在信访回复中称政府有权申请对包括案涉房屋在内的北湖区文星路43号房屋进行危房鉴定，拆除危房是履职尽责行为，对于拆除案涉房屋进行了自认。虽然2016年1月26日北湖区政府又作出《关于对蒋淑英等4人信访事项的再次回复》，称该府和郴江街道办没有拆除袁作权、袁作权的房屋，但是该回复缺乏证据支撑，明显不具有证明力。

北湖区政府主张2014年6月26日郴江街道办请求对南燕厂家属区危房采取紧急避险的报告没有包含30栋，该府的批复也不包含30栋。郴江街道办的报告中虽然仅有七栋危房，没有包含30栋房屋在内。但是，该报告中所列七栋危房的房号，也无法与北湖区政府发布的《紧急避险通告》中除30栋以外的其余七栋危房的房号一一对应，不能证实该报告是郴江街道办提交的唯一一份报告。而且，北湖区政府所作的批复明确对南燕厂家属区内所有D级危房进行整体拆除，并未排除30栋房屋在外。北湖区政府的该项主张缺乏事实根据，本院不予采信。北湖区政府另主张袁作权陈述其房屋是2014年6月19日开始被拆除，6月26日前已经拆除，该府只是在2014年6月29日上午采取紧急避险措施。案涉房屋的拆除是一个连续的过程，根据一审采信的2014年6月29日着警服人员在30栋房屋与被拆迁人员对峙的照片，现有证据无法证明案涉房屋在2014年6月26日前已经被拆除完毕，故北湖区政府的该项主张亦不成立。北湖区政府主张瑞鸿公司提交的情况说明是在一审举证期限内提交的，能够证实案涉房屋是由南燕厂授权瑞鸿公司拆除。瑞鸿公司单独提交的情况说明，缺乏其他证据佐证，不足以推翻在案证据证明的事实。北湖区政府还主张2015年7月9日该府的信访回复只是针对曹检凤等人的回复，回复中自认履职拆除的危房不包括袁作权的房屋。经本院询问中核实，2015年6月19日向北湖区提交信访申请的报告中，署名人包括王好球、袁作权及袁作权在内，故北湖区政府的该项主张缺乏事实根据，本院不予采信。

案涉房屋被鉴定为危房，其后被北湖区政府委托郴江街道办拆除。一审已认定，案涉房屋的危房鉴定程序违法，北湖区政府采取的紧急避险处置措施亦违反《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，对案涉房屋的强制拆除行为违法。北湖区政府亦未提交证据证明在拆除案涉房屋前，曾经做出其他的通知或决定行为，实施强制拆除行为缺乏事实根据和法律依据。一、二审判决确认北湖区政府实施拆除案涉房屋行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。

综上，北湖区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回郴州市北湖区人民政府的再审申请。

审 判 长　熊俊勇

审 判 员　杨志华

审 判 员　刘艾涛

法官助理　胡　荣

书 记 员　余逸纯

二〇一九年三月十三日