1937年全面抗战爆发后，10月，南方八省游击队改编为新四军，由叶挺担任军长，项英为副军长，张云逸为参谋长，袁国平为政治部主任。

那么在皖南事变之前，这支部队的实权控制在谁的手中呢？

其实，不是军长叶挺。

为什么？

因为组建新四军的部队，全部都是中共领导的原八省游击队，而叶挺呢，偏偏不是中共党员。

叶挺在大革命时期入党，但是，1928年他去莫斯科向六大汇报南昌起义和广州起义失败的经验教训时，受到不公正待遇，结果不辞而别，从此脱党。现在他担任新四军军长，一个非党人士统率中共的军队，但是，包括副军长项英等多数人都把他当做党外人士、统战对象，甚至不少将领也因此不愿意接近叶挺，而有什么事情去找项英、袁国平等人。

那么这时新四军的最高决策人者是谁呢？

是1937年12月成立的新四军军分会。

而新四军军分会的主任为项英。事实上，项英起着政委的作用。也就是说，新四军的实权掌握在项英的手上。

据军部秘书李一氓说：在军部初期，中央许多来电大多是给项英，指名给叶挺的电报较少。电文中有些事应该让叶挺知道的，如将原件送阅，电文上又没叶挺的名字，反会引起叶挺不被尊重的感觉。有时只能由项英用自己的口吻透点精神的方式告诉叶挺。

叶挺对此也很敏感，不免会有不快。为此，当年机要员毛维青说，叶挺因党籍未解决，他自觉不到机要科来，是我经常送电报给他批阅。

在这种情况下，项英和叶挺的个人关系也不是很融洽。

叶挺一个是有名望、有丰富阅历的将军，虽不是党员但热爱党的事业，可性格比较内向，有主见但不大自我表白，自尊心较强，也很倔强。而项英，则是工人出身，是在从工人运动中成长起来的、政治上很强调原则性的党的高级领导，秉性耿直，有时固执己见，不能虚心接受别人意见，平时不苟言笑，不善于对非工农出身的同志进行思想交流。他们的生活习惯、爱好也不一样：叶挺比较潇洒，喜好摄影，项英很俭朴，以身作则，对自己和别人都要求很严。尽管他们在个人关系上并没有因个性、生活爱好等不同而产生多大的问题。但是，由于经历不同，共处时间不长，相互了解不深，难免在思想认识上产生一些矛盾，有了矛盾之后，又不能及时沟通，久而久之便成了问题。

叶挺对此很苦恼，终于借故辞职离开军部。

1939年10月叶挺去重庆时，当友人李任大问他为什么要辞职时，叶缓缓地说：

“你不知道，前方的情况很复杂，我不是中共党员而又领导着中共党的军队，处置复杂情况时，困难就更多。负虚名而误大事，不仅对不起共产党，也对不起大家，所以我不得不辞职。”

中央发现这个问题后，做了不少的工作：

一是在组织上成立新四军委员会，由叶挺担任主任，项英为副主任。

二是向军部人员传达中央指示：“应尊重叶军长的地位与职权，项英多负责4军总的领导及东南局工作，军事指挥与军事工作多交叶办。”

三由专人告诉项英：“叶挺是个好同志，很有军事才能，这样的将领不去团结，还要团结谁呢?叶挺是热爱党的事业的，热爱人民解放事业的，不能认为他现在不是党员就不欢迎他。他参加党，不如留在党外对党的工作有利。解决叶挺工作问题，直接关系到新四军的前途和全国同情者对我党的态度关系重大。要求在新四军中进行教育，确立各级干部对叶挺的正确态度。”

项英对叶挺的认识有了新的提高，作了自我批评，同叶挺的关系大为改善。

但是，由于中央指示“项英多负责4军总的领导及东南局工作，军事指挥与军事工作多交叶办”，新四军的实权仍然控制在项英手上，但是叶挺在军事上已经获得了指挥权。可惜不久就皖南事变爆发，否则叶挺的军事才华更能够得到充分发挥。